सङ्घीयता : कार्यान्वयनको अवस्था र प्रधानमन्त्रीको प्रयास

काठमाडौँ । मुलुकको सातौँ संविधानका रूपमा २०७२ असोजमा नेपालको संविधान जारी भयो, जुन संविधान परिवेश, मात्रा र गुणका दृष्टिले समेत विगतका संविधानभन्दा उन्नत र लोकतान्त्रिक प्रक्रियाको अवलम्बन गरी निर्माण गरिएको थियो । तीसभन्दा बढी मौलिक हक, समाजवादोन्मुख राज्यको प्रतिबद्धता, सङ्घीयता, गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता, समावेशी लोकतन्त्र, सामाजिक न्यायलगायत प्रावधान भएकाले नेपालको संविधान विश्वका उत्कृष्ट संविधानमध्ये एक प्रमाणित भयो । यसमा हाम्रो मात्र नभएर विश्वभरिका अध्येता र विश्लेषकहो स्वीकारोक्तिसमेत थियो ।

तर, अत्यन्तै प्रगतिशील अन्तर्वस्तु र चरित्रको हुँदाहुँदै पनि कार्यान्वयनमा विलम्ब हुँदै जाँदा सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमाथि प्रश्नहरू खडा हुँदै गए । त्यसमा मुख्यत: दुई कारण छन् । पहिलो, सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रविरोधी शक्तिहरूको योजनाबद्ध प्रहार र विद्रूपीकरण र दोस्रो, संसद्मा प्रतिनिधित्व गर्ने राजनीतिक दलहरूमा कार्यान्वयनमा समान इच्छाशक्ति नहुँदा देखिएको गतिरोध । संविधान निर्माणको आठ वर्ष पूरा हुँदासमेत सङ्घीय कानुनहरू निर्माणमा ढिलाइ हुनुमा मुख्यत: यिनै कारण जिम्मेवार छन् ।

सङ्घीय प्रणालीको अवधारणा अगाडि सार्दा मुख्यत: पहिचानका पाँच र सामथ्र्यका चार आधार प्रस्तुत गरिएको थियो । यद्यपि त्यसमा आमसहमति हुन सकेन । ततपश्चात् संविधानसभामा व्यापक बहसमार्फत् अहिले मिश्रित सङ्घीय ढाँचा अवलम्बन गरिएको छ । तर, यसको कार्यान्वयनमा संसद्का कैयौँ दलहरूमा रूचि देखिएको छैन । यसर्थ पनि कार्यान्वयनमा विलम्ब भइरहेको छ ।

संविधानको धारा ५६ मा सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तह गरी राज्य संरचना निरूपण गरिएको छ । साथै, धारा ५७ मा राज्यशक्तिको बाँडफाँटको रूपमा अनुसूची ५, ६, ७, ८, ९ मा व्यवस्था भएअनुरूप तथा साझा अधिकारको प्रयोग संविधान र सङ्घीय, प्रदेश र स्थानीय कानुनबमोजिम प्रयोग गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । अहिलेको मुख्य प्रश्न संविधानको अनुसूचीमा भएको साझा अधिकारको क्षेत्राधिकार र कार्यान्वयनको प्रश्न हो । यद्यपि, साझा अधिकार सूचीको कार्य विस्तृतीकरण र मूर्तीकरण नहँुदा प्रदेश र स्थानीय तहले प्रयोग गर्न पाउने एकल अधिकारको कार्यान्वयनसमेत प्रभावित भइरहेको छ ।

नेपालको संविधानमा सङ्घीयताका मूलत: दुई आयाम छन् । एउटा वित्तीय सङ्घीयता र अर्को प्रशासनिक सङ्घीयता । वित्तीय सङ्घीयतामा खर्च जिम्मेवारी, राजस्व अधिकार र जिम्मेवारी, अन्तरसरकारी वित्त हस्तान्तरण, आन्तरिक ऋणको अधिकार र प्राकृतिक स्रोतको परिचालन पर्दछ भने प्रशासनिक सङ्घीयतामा सङ्घीय सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारको साङ्गठानिक संरचना र कार्य जिम्मेवारी पर्दछ । प्रशासनिक सङ्घीयताको प्रश्नमा सरकारी सेवामा समानुपातिक, समावेशी सिद्धान्त अवलम्बन गरिनुपर्ने प्रष्ट व्यवस्था छ । आज प्रश्न यही हो– यी अधिकारको मूर्तीकरणसहित कार्यान्वयन कसरी प्रभावकारी बनाउन सकिन्छ ।

विसं २०७२ मा संविधान जारी त भयो, तर संविधान कार्यान्वयनले गति लिन सकेन । २०७३ साउनमा माओवादी केन्द्रका अध्यक्ष प्रचण्ड प्रधानमन्त्री भएपछि सङ्घीयता कार्यान्वयनको कामले गति लियो । दश महिनाको छोटो अवधिमा नै स्थानीय तहहरूको निर्धारण, स्थानीय तहको निर्वाचन र सङ्घीय प्रणालीअनुरूपका सरकारी कार्यालयहरू स्थापनाको कामले गति लिए । प्रचण्डको दोस्रो कार्यकाल नै त्यो प्रस्थानविन्दु थियो, जसले सङ्घीयता कार्यान्वयनको बलियो जग बसाल्यो ।

तर, विडम्बना नै भन्नुपर्छ– प्रचण्ड प्रधानमन्त्रीबाट बाहिरिएसँगै सङ्घीयता कार्यान्वयनको मुद्दा ओझेल पर्दै गयो । सङ्घीय कानुनको मस्यौदा सरकारको प्राथमिकतामा नपर्दा एवं संसद्ले प्रभावकारी भूमिका नखेल्दा कानुन निर्माणको क्षेत्रमा आशातीत प्रगति गर्न सकेन । सङ्घीय कानुन नबन्दा सङ्घको अधिकार प्रदेशमा प्रत्यायोजन हुन सकेन । यसले गर्दा एकातर्फ प्रदेशहरू अधिकारविहीन भए भने अर्कोतर्फ प्रदेशको अवस्थालाई लिएर सङ्घीयता विरोधीहरू व्यवस्थामाथि नै योजनाबद्ध प्रहार गर्न थाले ।

संविधानमा व्यवस्था भएबमोजिमका साझा र एकल अधिकार सूचीको प्रष्ट व्याख्या र मूर्तीकरणका निम्ति २०७३ मा पहिलोपटक कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदन तयार भएको थियो । उक्त प्रतिवेदनअनुसार तत्कालीन सरकारले सङ्घीयता कार्यान्वयनको प्रक्रिया अगाडि बढाएको थियो । तर, कार्यान्वयनका क्रममा उक्त प्रतिवेदन परिमार्जन गर्नुपर्ने आवश्यकता महसुस गरियो । सोहीअनुरूप कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन परिमार्जनको प्रक्रिया अन्तिम चरणमा पुगेको छ । 

त्यसैगरी २०७३ सालदेखि रोकिएको राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को बैठक पनि यसै अवधिमा सम्पन्न भएको छ । गत असारमा सम्पन्न मुख्यमन्त्री सम्मेलनले समेत सङ्घीयता कार्यान्वयनमा महत्वपूर्ण सन्दर्भ स्रोत उपलब्ध गराएको छ ।  

वर्तमान संविधान राजनीतिक शक्तिहरूको सहमतिको दस्तावेज भएकाले सङ्घीयताबारे पनि दलहरूका आ–आफ्ना दृष्टिकोण र बुझाइहरू छन् । तसर्थ, संविधानमा लिपिबद्ध प्रावधानहरू बुझ्ने र लागू गर्ने सन्दर्भमा समेत संविधान निर्माणका शक्तिहरूबीच साझा बुझाइ कायम गर्नु आजको प्रमुख चुनौती हुन आइपुगेको छ । केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा प्रशासन र राजनीतिबीच अन्तरसम्बन्ध परिभाषित गर्नु, वित्तीय सङ्घीयताको कार्यान्वयन एवं प्रशासनिक खर्च घटाई आर्थिक अनुशासन कायम राख्नु, संविधान बमोजिम अधिकार क्षेत्रहरूको थप स्पष्टता गरी सहकार्यात्मक सङ्घीयताको मूल्य मान्यतालाई आत्मसात् गर्नु, प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूको कार्य प्रभावकारिताको लागि क्षमता विकास गर्नु, सङ्घीय कानुनहरू तर्जुमा गर्नु, अन्तरप्रदेश समन्वय प्रभावकारी तुल्याउनु, जनप्रतिनिधिहरूको संस्थागत क्षमताको विकास गर्नु, तीनवटै तहहरूमा मानव संशाधनको व्यवस्थापन गर्नु आदि विषय संविधान कार्यान्वयनका प्रमुख सवाल र चुनौतीहरू समेत हुन् ।

२०७९ पुस १० गते प्रधानमन्त्री प्रचण्डले तेस्रो कार्यकालको पदभार ग्रहण गरेसँगै सङ्घीयता कार्यान्वयनको प्रक्रियाले गति लिएको छ । प्रधानमन्त्रीमा निर्वाचित भएदेखि नै प्रधानमन्त्री प्रचण्डले सङ्घीय निजामती सेवा ऐन निर्माणको प्रक्रियालाई गति दिन मन्त्रालयलाई निर्देशित गर्नुभयो । यही अवधिमा विद्यालय शिक्षा ऐनको मस्यौदा संसद्मा दर्ता भएको छ । चार वर्षअघि ऐन बनेर पनि कार्यान्वयनको प्रक्रिया रोकिएको प्रहरी समायोजनको प्रक्रिया अगाडि बढेको छ ।

यस अवधिमा वित्तीय हस्तान्तरणको प्रक्रियाले तीव्रता पाएको छ । परिमार्जित कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनले वित्तीय र प्रशासनिक सङ्घीयताको लक्ष्मणरेखा कोरिदिएको छ, जसले भविष्यमा हुनसक्ने क्षेत्राधिकारको विवाद धेरै हदसम्म अन्त्य गर्ने विश्वास गर्न सकिन्छ । साथै, सङ्घीय परिषद्को बैठक आयोजना गरी कार्यान्वयनको प्रक्रिया तीव्र तुल्याउने प्रधानमन्त्रीको तयारी छ । विगतमा एकातर्फ सङ्घीयताको समर्थन पनि गर्ने, अर्कोतर्फ कार्यान्वयनमा खास रूचि र तत्परता नदेखाउने प्रवृत्ति विद्यमान थियो । ‘हलो अड्काएर गोरू चुट्ने’ यस्तो प्रवृत्ति निरूत्साहित गर्नुपर्ने चुनौतीसमेत हामीसामु छ । पछिल्लो समय प्रदेश र मुख्यमन्त्रीहरूले सङ्घीय सरकार र राजनीतिक दलहरूमाथि दबाब बढाइरहेका कारण सङ्घीय कानुनहरू निर्माणमा राजनीतिक दलहरू गम्भीर बन्नुपर्ने बाध्यात्मक परिस्थिति देखिएको छ, जुन सुखद् पक्ष हो ।

व्यवस्था विरोधीहरू सल्बलाउँदै जाँदा संविधान निर्माणका पक्षधर दलका नेताहरूसमेत सङ्घीयताका विरूद्ध उभिने गरेका छन् । यसमा मूलत: दुई कारण जिम्मेवार छ पहिलो, सङ्घीयतासम्बन्धी दृष्टिकोण र बहुआयमिक लाभबारे पर्याप्त ज्ञान नहुनु र दोस्रो, सङ्घीयताविरोधी जनमतलाई आफूतर्फ तान्ने भोटको क्षणिक राजनीतिमा लहसिनु । व्यवस्था विरोधीहरूले सङ्घीयता खर्चिलो भएको डङ्का पिटिरहेका बेला त्यसको लहैलहैमा लाग्नु पनि संविधान कार्यान्वयनको अर्को चुनौती हुन आइपुगेको छ ।

भ्रमभन्दा यथार्थ बिल्कुल पृथक छ । एकात्मक प्रणालीमा एउटा गाविसमा एक अध्यक्ष, एक उपाध्यक्ष, नौ जना वडाध्यक्ष र ३६ जना वडा सदस्य गरेर ४७ जना जनप्रतिनिधि हुन्थे । अहिले त्यही गाविस वडामा रूपान्तरण भएको छ, जहाँ एक वडाध्यक्ष र चार वडासदस्य गरी जम्मा पाँच जना जनप्रतिनिधि छन् । विगतमा अञ्चलाधीश, क्षेत्रीय प्रशासकलगायतका धेरै प्रशासनिक अधिकारीहरू पनि थिए । हिजो सबै निकायले सरकारको मान्यता नपाए पनि केन्द्रीय सरकार, विकास क्षेत्र, अञ्चल, जिल्ला, इलाका र गाविस गरी छ वटा संरचना थिए । अहिले ती घटेर केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीनवटा मात्रै संरचना भएका छन् । यसरी एकात्मक राज्य प्रणालीमा भन्दा सङ्घीय प्रणालीमा रूपान्तरण भएपश्चात् देशमा एक लाख ५० हजार ७५२ जना जनप्रतिनिधि घटेका छन् । एकात्मक व्यवस्थामा स्थानीय निकायका जनप्रतिनिधिको तलव थिएन, सङ्घीयतामा पनि तलब सुविधा छैन । यद्यपि, केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तह आफँैमा सरकार भएका कारण प्रशासनिक क्षेत्रमा केही रकम खर्च हुने गरेको छ । सङ्घीयतापछि कर्मचारीको सङ्ख्या पनि खास वृद्धि भएको छैन ।

हाम्रो संविधानका मुख्यत: तीन खम्बा छन्, सङ्घीय गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता र समावेशी लोकतन्त्र । यी तीन खम्बामध्ये एउटामाथि प्रश्न उठ्दा बाँकी दुई खम्बाको पनि जग खल्बलिन्छ । सङ्घीय लोकतान्त्रिक व्यवस्थाको पक्षमा दृढतापूर्वक उभिएर मात्र प्राप्त उपलब्धिको रक्षा र सृदृढीकरणसहित संविधानको प्रगतिशील कार्यान्वयन सम्भव हुन जान्छ । तसर्थ, संविधान कार्यान्वयनका निम्ति संसद्मा प्रतिनिधित्व गर्ने सम्पूर्ण शक्तिहरू जिम्मेवार बन्नै पर्दछ, जसको बलमा व्यवस्थाको सुदृढ गर्न सकियोस् । (लेखक प्रधानमन्त्रीका प्रेस विज्ञ हुनुहुन्छ)